O que é a política Nacional do meio ambiente PNMA quando foi criada e por quê?

 Um Painel  histórico sobre a Lei Federal 6.938 de 31 de agosto de 1981  e sua importância para o direito e a gestão ambiental brasileira

Por Ana Maria Fiori, Graça Lara e Simone Silva Jardim*

Não há dúvida: a Lei de Política Nacional de Meio Ambiente, que completa 25 anos no dia 31 de agosto de 2006, foi um marco histórico na vida do País. Por meio dela, parte dos nossos recursos ambientais foi preservada.

A Lei de PNMA foi responsável pela inclusão do componente ambiental na gestão das políticas públicas e decisiva inspiradora do Capítulo do Meio Ambiente na Constituição de 1988. Transformou a visão sobre a temática ambiental nos empreendimentos brasileiros, orquestrando um processo fundamental para a evolução do País rumo ao Desenvolvimento Sustentável.

Para opinar sobre a Lei, que neste ano completa ¼ de século, a revista Ambiente Legal convidou algumas das mais importantes personalidades do cenário ambiental, empresarial e político do Brasil: Paulo Nogueira Neto, Antonio Fernando Pinheiro Pedro, Bautista Vidal, Jarbas Soares Junior, Fernando Almeida, Carlos Celso do Amaral, Antonio Inagê, Marcio Fortes, Caio Portugal, João Eustáquio Nacif Xavier e Sarney Filho. Em comum, eles ressaltam a importância da Lei ao chamar a atenção para a dimensão ambiental no País.

Apesar disso, ainda há muito o que fazer. Eliminar definitivamente as suas contradições e atualizar parte do seu texto são apenas algumas das ações necessárias para melhorar sua aplicação, acreditam os entrevistados.

Confira agora as principais vitórias e problemas da Lei que transformou definitivamente a forma de preservar o equilíbrio ecológico no País.

Um clique na cena política do Brasil de vinte e cinco anos atrás: o dia é 31 de agosto de 1981, data de um acontecimento crucial que uniu, na mesma trincheira e sob uma diretriz comum, governo, oposição, empresários, produtores rurais e sociedade civil organizada. Foi nessa época que, praticamente por unanimidade, pois só teve dois votos contrários, foi aprovada a Lei número 6.938, que instituía a Política Nacional do Meio Ambiente.

O poder estatal era então exercido por um presidente fardado, o general João Figueiredo, o último representante do regime militar imposto em 1964. Foi sob esse pano de fundo que o Brasil ganhou a primeira lei federal regida por uma visão mais ampla, e não meramente biológica, do meio ambiente.

Um dos principais responsáveis pela façanha, Paulo Nogueira Neto, mentor da Lei 6938, destaca: “Não há como negar. A 6938/81 foi uma lei fundamental para o País”. Ele revela que entre os méritos da Lei está o fato dela ter aperfeiçoado o tratamento de assuntos de meio ambiente, já que as legislações anteriores eram esparsas e não havia poder de polícia para coibir os crimes ambientais. Neto revela ainda outra faceta da lei, de importância incontestável: “a 6938/81 está expressa no fato de que foi aprovada de modo praticamente unânime. Só teve dois votos contrários. Uniu o governo e a oposição numa época politicamente difícil, foi um grande avanço. Mostra que o meio ambiente está acima das considerações partidárias”. Nogueira Neto, biólogo e bacharel em Direito, foi o primeiro titular da Secretaria Especial do Meio Ambiente, SEMA, ligada ao governo federal, no período de 1974 a 1986.

Nogueira Neto enfatiza que a Lei 6938/81 foi um grande salto para tornar o meio ambiente, “sucessivamente desrespeitado em nosso país”, um alvo de maior atenção. “A Política Nacional do Meio Ambiente fez com que, pela primeira vez, decisões sobre a matéria fossem tomadas por meio de resoluções do CONAMA, órgão colegiado, que é resultado direto da Lei 6938/81”, conta.

Para o biólogo a criação do CONAMA, um “verdadeiro parlamento ambiental”, foi um marco histórico, sem nenhum similar em toda América Latina. “O Poder Legislativo delegou ao CONAMA o poder para regulamentar tudo o que se refere à exploração de recursos naturais, como a água, o ar, a floresta, toda a biodiversidade”, informa. Explica, nesse sentido, que a legislação pertinente a meio ambiente pode ser regulamentada por decreto, mas quase sempre é urdida ou gerada por meio do CONAMA, um conselho multi-setorial, intergovernamental, e multi-representativo, com condições de agir de forma consultiva e principalmente deliberativa. “São questões técnicas que o Conselho debate de modo exaustivo. Nele estão representados todos os estados, os municípios, as associações de defesa do ambiente nos municípios, forças produtivas, como agricultura, comércio e indústria”, destaca.

A criação do CONAMA como uma das grandes conquistas da 6938/81 também é destacada pelo deputado federal José Sarney Filho, líder do Partido Verde (PV) na Câmara dos Deputados e ex-ministro do Meio Ambiente no segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso. O deputado Sarney Filho afirma que a Política Nacional do Meio Ambiente colocou em pauta a interdisciplinariedade da questão ambiental.

“Isso foi muito importante, pois o planejamento ambiental começou a fazer parte da elaboração das políticas públicas, embora sem a força que nós desejaríamos que ele tivesse. Mas, deixou de ser apenas conseqüência das políticas públicas”, comenta o deputado federal.

O grande mérito da Lei 6938/81, segundo o ex-ministro, foi colocar, de forma mais explícita, os problemas ambientais do Brasil. “Até então, a matéria era periférica em nosso arcabouço jurídico e na própria percepção da sociedade”, ressalta. Como segundo ponto de destaque, Sarney Filho cita que o texto da Lei 6938/81 deu origem a outras legislações semelhantes em estados e municípios das várias regiões do país. É bom lembrar, neste contexto, que a Lei 6938/81 teve influência decisiva na elaboração do Capítulo do Meio Ambiente da Constituição de 1988. Um fato que também merece ser contextualizado foi que o pai de Sarney Filho, o então presidente José Sarney, editou pouco antes da Carta Magna um “pacote verde”, que fundia diversos órgãos setoriais e criava o IBAMA, conferindo unidade ao então incipiente sistema nacional do meio ambiente.

Embora o deputado federal do PV acredite que o Brasil não progrediu nas políticas ambientais, afirma que sem a 6938/81 e seu fruto, a Lei de Crimes Ambientais em vigor desde 1998, a situação seria muito pior. “Nossos índices que mensuram o bem-estar ambiental não são bons. Depois da lei só diminuiu, de forma pontual, o ritmo histórico de desmatamento da Amazônia, que nos últimos tempos, no entanto, tem se acelerado. Também não conseguimos melhorar a qualidade de vida nos assentamentos humanos. Eu diria que a Lei 6938/81 não reparou danos anteriores e também não impediu a realização de novos danos. Mas, se com sua existência isso tudo tem ocorrido, imagine sem sua criação. Os danos ambientais seriam muito maiores”, analisa Sarney Filho.

Para o advogado Antonio Fernando Pinheiro Pedro, a “A Lei 6938 foi urdida muito à frente do seu tempo, quando ainda não havia no país uma estrutura de proteção aos interesses difusos. Por esse motivo ainda enfrenta conflitos de implementação 25 anos após publicada”.

Pinheiro Pedro, que começou a militar em causas ambientais em meados dos anos 80, estruturou e comandou o órgão ambiental da OAB/SP na década de 90, por três gestões, lembra que a referida lei entrou em vigor quando o regime militar tinha autoridade para estabelecer políticas públicas de modo unilateral. “Este era um fator pouco democrático, mas permitiu que a lei fosse aprovada sem sofrer maiores pressões. Isso não representou que fosse implementada de imediato. Na medida em que o país foi se democratizando, grupos de pressão se organizaram para obstruir sua correta aplicação (embora outros se formassem demandando o contrário). O fato é que os principais instrumentos previstos na lei começaram a ser implementados efetivamente com o advento da Nova República, a partir de 1985, e mediante textos legais que a harmonizaram aos poucos com as demandas do regime democrático, como, por exemplo, o Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA (e suas resoluções), o IBAMA e, posteriormente, o Mistério do Meio Ambiente. A Lei das Ações Civis Públicas, também de 1985, é filha dileta da Lei 6.938. Até então, o Ministério Público brasileiro era uma promotoria pública que cuidava basicamente de ações penais. Como a Lei 6938/81 autorizava o MP a agir civilmente na busca pela reparação do dano ambiental, abriu-se porta para profundas mudanças institucionais neste órgão”, esclarece o advogado.

Pinheiro Pedro entende que possíveis excessos atribuídos hoje ao Ministério Público na área ambiental inserem-se nessa fase de afirmação. “Na verdade, essa dinâmica da instituição é característica e metaforicamente comparável à nossa adolescência, será completamente superada com o amadurecimento da sociedade e de nosso próprio regime democrático, o que, aliás, vem ocorrendo”, ressalta.

Longe de acreditar que ainda existam excessos nas ações referentes à lei pelo Ministério Público, o Procurador Geral do Estado de Minas Gerais e presidente da Associação Brasileira do Ministério Público de Meio Ambiente, Jarbas Soares Júnior, afirma que o Ministério Público está investindo na criação de equipes técnicas multidisciplinares capazes de analisar de forma embasada todos os aspectos da Lei para impedir interpretações errôneas. “Temos trabalhado ininterruptamente para isso. Só no Estado de Minas, são mais de 20 técnicos com diferentes formações, que trabalham em conjunto com o Ministério Público”, ressalta.

Para o presidente executivo do CEBDS – Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentável – Fernando Almeida, iniciativas como essa do Ministério Público são sempre bem-vindas, mas o principal problema na aplicação da Lei 6938, apesar de todos os seus inegáveis méritos, é superdimensionar a questão ambiental em detrimento das dimensões econômica e social, fundamentais para a evolução do País rumo ao desenvolvimento sustentável. “Este superdimensionamento contribui muitas vezes para impedir ações de empreendedorismo”.

Para Antonio Inagê de Assis Oliveira, Presidente da ABAA – Associação Brasileira dos Advogados Ambientalistas, que foi assessor do professor Paulo Nogueira Neto, contribuindo especialmente na elaboração do texto legal que regulamentou a 6938, a Lei é extraordinariamente boa. Para ele, ela trouxe ao País uma transformação completa na maneira dos vários setores da sociedade encararem o meio ambiente. “Inicialmente, a idéia de proteção ambiental vinha do uso imediato dos recursos naturais. Protegia-se a floresta para se ter lenha. Com a lei, a natureza passou a ser um bem em si mesmo e abriu-se um campo enorme para a proteção real do meio ambiente como um todo. Foi a primeira visão global do meio ambiente e do homem nele inserido”, diz Inagê.

Como resultado da implementação da Política Nacional de Meio Ambiente, Inagê destaca a criação de mecanismos de proteção, como a licença ambiental ou a obrigação de reparar quaisquer danos causados ao ambiente, independentemente de culpa, o que só posteriormente foi encampado pela Lei Magna do país, a Constituição Federal de 1988. “A 6938/81 deu origem à responsabilidade criminal da pessoa jurídica e foi a base da lei de crimes ambientais, marco na tutela do meio ambiente”, explica.

O advogado afirma que, hoje, nas companhias, todos têm medo de ser qualificados como poluidores, pois a imagem do empresário e de seu negócio estarão em jogo perante toda sociedade. Quando avalia o governo, Inagê é incisivo: “A lei dá ao Estado todos os instrumentos para agir, mas quase sempre falta aos governantes vontade política para resolver os problemas. Só decidem sob pressão”, comenta.

Uma das influências para a criação da Lei 6938/81 é lembrada pelo engenheiro sanitarista e professor-titular da Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São Paulo, professor Carlos Celso do Amaral e Silva. Segundo ele, o trabalho que estava envolvido entre 1979 e 1980 no desenvolvimento do conhecido Macrozoneamento do Vale do Paraíba, onde participavam técnicos e instituições governamentais, universidades e empresas dos estados do Rio de Janeiro, São Paulo e Minas Gerais, teve uma influência decisiva na elaboração da Política Nacional de Meio Ambiente. De acordo com ele, a base técnica ambiental desse trabalho influenciou diretamente na elaboração da Política Nacional de Meio Ambiente, já que parte do corpo técnico tinha contato direto com Paulo Nogueira Neto. “Estabelecer a Política Nacional do Meio Ambiente foi um projeto ousado, pois até dentro do universo jurídico o termo meio ambiente não era comum, quanto mais conectá-lo a algo maior, como a política”, comenta Amaral e Silva.

O professor lembra, ainda, que a Lei 6938/81 prevê os instrumentos principais de uma política ambiental de alcance nacional, além de diretrizes importantíssimas para as atividades do governo, empresariado e comunidade em geral. “Erigiu, de fato, um sistema nacional de meio ambiente, que hoje é uma rede integrada, com a participação do poder público nos três níveis, municipal, estadual e federal”, ressalta Amaral e Silva.

Ao fazer um balanço da Política Nacional do Meio Ambiente, o professor aponta problemas e cita como exemplo a avaliação de impactos ambientais. “Há dificuldades não só pelo custo e pelo tempo de realização desse tipo de estudo, como também pela própria ineficiência relativa de alguns Estados para, no tempo devido, dar a resposta ao proponente da licença”, comenta. Ainda assim, Amaral e Silva acredita que a Lei 6938/81 trouxe efeitos muito mais positivos que negativos. “Coloca o Brasil entre os países do mundo onde existe uma legislação poderosa”, conclui.

Um contexto político de restrições foi o pano de fundo da Política Nacional do Meio Ambiente, desde sua elaboração até a votação final, destaca o empresário e Deputado Federal Márcio Fortes, presidente da João Fortes Engenharia. “A Lei 6938 carece de atualização, pois foi feita há 25 anos, quando a questão ambiental estava restrita ao meio rural e à defesa da biota, debruçada sobretudo na classificação das espécies nativas. Enfim, a questão urbana e seus vários lados, a exemplo da produção industrial e do convívio do ser humano com o patrimônio ambiental sem desperdício, estavam esquecidos. Por isso, a mera aplicação da lei, ipsis literis, gera conflitos na atualidade que são de todo evitáveis e que não custa nada corrigir”, defende Fortes.

Caio Portugal, que acumula a vice-presidência de Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano do Secovi-SP e da Associação das Empresas de Loteamento e Desenvolvimento Urbano do Estado de São Paulo (Aelo), diz que a Lei 6938/81 trouxe várias diretrizes para o segmento. “A lei foi o marco regulatório para a ocupação do solo de forma sustentável”, esclarece.

Acrescenta que a Política Nacional do Meio Ambiente introduziu, no setor, um novo comportamento. “Antes a questão ambiental era vista como mais uma regra ou restrição à qual o mercado tinha de se adequar. Hoje é um diferencial para nosso produto”, ressalta o vice-presidente da Aelo.

Vale lembrar que, por força da Lei 6938/81 e de outras resoluções, recentemente foi aprovado na Comissão de Desenvolvimento Urbano da Câmara dos Deputados um projeto de lei que está revendo a Lei 6766, que regula a atividade de parcelamento do solo. O PL contém um capítulo só de requisitos ambientais. “A 6938/81 está sendo de tal forma instrumentalizada que hoje a questão ambiental é tratada com muito mais conhecimento e tecnicidade”, avalia Portugal, que acredita que o referido projeto de lei deve percorrer um longo caminho até que, finalmente, receba sanção do Presidente da República.

A Lei 6938/81 deu impulso a uma consciência coletiva sobre a importância das questões ambientais, mas agora precisa incorporar temas setoriais de impacto global como, por exemplo, o colapso provocado pelo uso dos combustíveis fósseis, especialmente petróleo e carvão vegetal. Essa é a opinião do engenheiro e pós-graduado em física Bautista Vidal, presidente do Instituto do Sol, uma Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip).

“A queima do carvão mineral e do petróleo é responsável por dois resultados brutais: o efeito estufa, que modifica o clima e dá lugar a muitas tragédias, e a chuva ácida. É fundamental que hajam regulamentações que priorizem a substituição da atual matriz energética por combustíveis renováveis e limpos do ponto de vista ecológico. Esse é o grande desafio da Política Nacional de Meio Ambiente, com a vantagem que nos países tropicais estão as melhores soluções para enfrentar o efeito estufa. O Brasil tem um papel fundamental nesse esforço global”, enfatiza o presidente do Instituto do Sol.

Na década de 1970, Bautista Vidal implantou o Proálcool no Estado de São Paulo. Foi por três vezes Secretário de Tecnologia Industrial do Ministério da Indústria e do Comércio, e só criou o Instituto do Sol quando a Secretaria que comandava foi desmontada pelo governo Collor.

“Há trinta anos, tínhamos a melhor equipe técnica no assunto e alternativas para os derivados do petróleo. O país estava à frente do Proálcool, único programa do gênero no mundo inteiro. Perdemos essa primazia, mas no Instituto do Sol estamos tentando reunir os melhores especialistas na área. Temos quatro projetos-piloto de óleo vegetal para substituir o diesel”, conta Vidal.

João Eustáquio Nacif Xavier, diretor de Planejamento Ambiental da Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente do Rio de Janeiro (FEEMA), comenta que antes da Lei 6938/81 havia apenas alguns dispositivos, como o Código Florestal, que tratavam de problemas ambientais. “A Política Nacional do Meio Ambiente não dá conta de resolver todos os problemas que enfrentamos atualmente, mas no caso dos combustíveis fósseis foi dentro do ambiente por ela criado que, em 1986, foi instituído o PROCONVE – Programa de Controle de Emissões Veiculares. Antes dessa iniciativa, um carro lançava quarenta vezes mais emissões para a atmosfera. Se considerarmos o aumento da frota ao longo das décadas, hoje não estaríamos sequer respirando, caso o número de emissões permanecesse no antigo patamar. O PROCONVE promoveu uma enorme melhoria na qualidade dos combustíveis e dos motores dos veículos. O Rio de Janeiro foi pioneiro na implantação do programa de inspeção veicular”, comenta o diretor da FEEMA.

O que se considera, na atualidade, um avanço no trato da temática ambiental, Eustáquio credita à Lei 6938/81. “Eu a comparo a uma pista por onde tem passado todo o caminho do desenvolvimento sustentável e da proteção do meio ambiente. Foi essa lei mater que definiu um novo parâmetro para o desenvolvimento do país, e deu origem às políticas que temos hoje, algumas até bem equivocadas, para a proteção do ar, da água, do solo”, avalia.

Outro aspecto importante da 6938/81 refere-se, segundo o diretor da FEEMA, à hierarquia e definição das competências entre governo federal, estados e municípios. “A Constituição de 1988 ratificou e ampliou o escopo da Lei 6938/81, na medida em que prevê a participação dos municípios. A situação não é ideal, ainda cabem ajustes. Por exemplo, a Resolução 237/98 do CONAMA autoriza, por meio de celebração de convênio do Estado, ou da União com o Município, a capacitação deste último ente para fazer o licenciamento ambiental de atividades de menor porte ou impacto em seu território. Com isso, Estados e União ficam desonerados e podem trabalhar em licenciamentos de maior porte ou que envolvam vários municípios”, explica Eustáquio.

“A FEEMA está tentando colocar a letra da lei em prática. Firmou convênio com o governo federal e já capacitou dezesseis municípios que agora fazem intervenções na zona costeira, dentro do projeto Orla Rio. Note-se que a orla está sob jurisdição do governo federal. Em Rio das Ostras, a experiência tem recebido aprovação popular. A intervenção feita pelo município carioca ordenou o espaço urbano e em vez de privatizar sua orla com loteamentos, deixou-a aberta ao público”, conclui o diretor da FEEMA.

Nestes tempos em que viceja a discussão dos desafios da sustentabilidade do desenvolvimento nos quatro cantos do planeta, a macropolítica ambiental adotada pelo Brasil não deixa dúvida que o Estado precisa assumir uma conduta mais incisiva, profunda e até enérgica em sua Política Nacional de Meio Ambiente. O advogado Pinheiro Pedro é da opinião, e não está sozinho, que a Política Nacional do Meio Ambiente exige um segundo e emergencial esforço, o de consolidação da legislação ambiental vigente.

“Isso pode demandar, mais uma vez, a ação unilateral e corajosa do Estado brasileiro, possível mesmo dentro de um regime democrático. Não se pode ignorar que a Lei 6938/81 convive com legislações anteriores e posteriores a ela, sendo que em relação a algumas delas até apresenta contradições. A consolidação da legislação nada mais é que reunir as leis em vigor e de fato pertinentes à matéria e, a partir daí, formatar um novo diploma ambiental constitucionalmente coerente e harmônico para todo o país”, defende Pinheiro Pedro.

A tarefa é hercúlea e o que está em jogo interessa a toda sociedade: o planejamento ambiental que se concretiza em políticas públicas realmente eficazes no combate a toda ordem de problemas ambientais. Mas tudo isso depende de brio político e de firmeza de propósito de nossos legisladores e governantes, sob pena de perpetuarmos danos ambientais ainda maiores e irreparáveis.

*(matéria publicada na Revista Ambiente Legal em janeiro de 2006)

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