É cabível controle de constitucionalidade de ato normativo em face da Lei Orgânica do Distrito Federal?

INTRODUÇÃO:

Com a Proclamação da República, o Governo Provisório, seguindo o modelo norte-americano, transformou o Município Neutro em Distrito Federal - Capital da União -, através da "Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 1890". Desde a Constituição Federal, de 24 de janeiro de 1967, o Distrito Federal é consagrado como unidade da Federação, constituindo a união indissolúvel da República Federativa do Brasil.

Com a promulgação da Constituição Cidadã de 1988, o Distrito Federal passou a ter autonomia administrativa, legislativa e financeira, embora de forma mitigada. Em face do novo Texto Constitucional, o Distrito Federal tornou-se um ente federativo de posição intermediária entre os Estados e os Municípios, pois tem Poderes próprios (Executivo e Legislativo); competência legislativa e tributária de ambos; o Chefe do Executivo é o Governador e não mais Prefeito; o Poder Legislativo é denominado Câmara Legislativa do Distrito Federal (nos Estados: Assembléia Legislativa; nos municípios: Câmara Municipal); etc.

Com relação ao controle de constitucionalidade no Distrito Federal, houve um tratamento especial na Constituição Federal de 1988, com grande evolução, especialmente do controle concentrado. Entretanto, pode ser observada a falta de previsão constitucional expressa quanto ao direito distrital, no art. 102, inciso I, letra "a", da CF/88, bem como da legitimidade ativa do Governador e da Mesa da Câmara Legislativa do Distrito Federal, nas disposições do art. 103, incisos IV e V, especialmente.

O Governador do Distrito Federal também tem buscado efetivar o controle abstrato de constitucionalidade de normas distritais perante o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios (Arguição de Inconstitucionalidade, processo nº 1998.00.2.000307-0, Rel. Des. Vaz de Mello).

COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL:

O STF é o Guardião da Constituição Federal. O Tribunal tem entendimento permissivo ou ampliativo quanto à ADIn sobre o direito distrital (de caráter estadual, regional: competência legislativa estadual) e a legitimidade do Governador do Distrito Federal e da Mesa da Câmara Legislativa distrital para o exercício do controle concentrado perante a Corte Suprema. Entretanto, quanto às normas distritais "municipais", de âmbito ou interesse local, o STF possui entendimento restritivo, não realizando o controle concentrado, por impossibilidade jurídica do pedido, ainda que aprovada pelo Senado Federal, no âmbito da competência residual prevista no art. 16 do A.D.C.T., e sancionada pelo Governador do Distrito Federal (ADIn nº 209, Rel. Min. Sydney Sanches, referente à Lei Distrital nº 54/89, reguladora do parcelamento e do aproveitamento do solo urbano).

O Governador do Distrito Federal tem exercido, diretamente, a sua legitimidade ativa (ADIn nº 645-2, Rel. Min. Ilmar Galvão; ADIn nº 665-7, Rel. Min. Octavio Gallotti). Em outra ocasião, requereu a propositura de ADIn ao Procurador-Geral da República (ADIn nº 549-9, Rel. Min. Carlos Velloso).

Quanto ao controle de constitucionalidade de normas do Distrito Federal, tem se pacificado que ao Supremo Tribunal Federal compete processar e julgar:

1. a ADIn Federal de dispositivo(s) da Lei Orgânica do Distrito Federal que contrapõe(m)-se à Constituição da República. Várias são as ADIn’s cujo objeto é disposição da Lei Orgânica local, em tramitação perante a Corte Suprema, como a ADIn n. 1.020-4, Rel. Min. Ilmar Galvão, que declarou inconstitucional os §§ 3º e 4º, do art. 103, da LODF (vedação quanto à prisão cautelar do Governador e irresponsabilidade deste por atos estranhos ao exercício de suas funções). Cabe ADIn Federal inclusive de dispositivo do Ato das Disposições Transitórias da Lei Orgânica do Distrito Federal (ADIn nº 980-0, Rel. Min. Celso de Mello);
2. a ADIn Federal de Emenda(s) à Lei Orgânica do Distrito Federal, contrária(s) à Constituição Federal (ADIn nº 1.557-5, Rel. Min. Octavio Gallotti, proposta pela Associação Nacional de Procuradores de Estado-ANAPE contra a Emenda nº 09/96, da Lei Orgânica do Distrito Federal, aprovada pela Câmara Legislativa do Distrito Federal-CLDF. A medida liminar foi deferida, estabelecendo: 1) A atuação da Procuradoria Geral da CLDF é restrita aos casos em que a CLDF esteja em juízo em nome próprio; 2) suspendeu o inciso V, § 1º, do art. 57, da LODF - acrescentado pela Emenda nº 09/96; e 3) suspendeu o art. 111 - expressão "no âmbito do Poder Executivo". A Emenda à Lei Orgânica do Distrito Federal nº 14/97 modificou a Emenda 09/96.
3. a ADIn Federal de lei ou ato normativo do Distrito Federal, especialmente o(a)s aprovado(s)(as) pela Câmara Legislativa do Distrito Federal ou pelo Senado Federal (lei aprovada antes da instituição da CLDF: art. 16, A.D.C.T.), em face da Lei Suprema Federal, quando a matéria regulada ou regulamentada for de âmbito, caráter ou alçada estadual, ou seja, tutelando assunto regional (competência legislativa estadual), tais como impostos estaduais (ICMS, IPVA, ITCD). Destaco a ADIn nº 1.592-DF, Rel. Min. Moreira Alves, Medida Cautelar, que suspendeu a eficácia da Lei Distrital nº 1.407/97, que determina a colocação de placas de sinalização antes de toda e qualquer barreira eletrônica implantadas nas vias do Distrito Federal, informando a existência desta e a velocidade máxima permitida na via;
4. a ADIn de lei federal, aprovada pelo Congresso Nacional, que regule órgão ou dispõe sobre o Distrito Federal (lato sensu): ADIn nº 517-1, Rel. Min. Moreira Alves, referente ao art. 38, da Lei nº 8.185/91 (Lei de Organização Judiciária do Distrito Federal e dos Territórios);
5. a Representação Interventiva Federal, proposta pelo Procurador-Geral da República, visando a observância dos princípios constitucionais sensíveis, com intervenção da União, desde que presente os pressupostos de admissibilidade (arts. 34, VII , e 36, III, CF/88);
6. o Recurso Extraordinário, nas hipóteses previstas no art. 102, inciso III, da Constituição da República. Cabe ressaltar que a decisão do Supremo Tribunal Federal, proferida em recurso extraordinário de ação direta de inconstitucionalidade julgada por Tribunal de Justiça, tem eficácia geral, contra todos, erga omnes, por se tratar de controle concentrado de constitucionalidade, ainda que a via do recurso extraordinário seja própria do controle difuso, eficácia esta que se estende a todo o território nacional (RE nº 187.142-RJ, Rel. Min. Ilmar Galvão. Questão de ordem suscitada pelo Min. Moreira Alves).
7. a Reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões, nos termos do art. 102, inciso I, letra "l", da Lei Maior.

A JUSTIÇA NO DISTRITO FEDERAL:

A Lei Orgânica do Distrito Federal não dispõe sobre o Judiciário local, que é órgão da União (art. 21, inciso XIII, da Constituição Federal). A competência do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios e dos juízes locais é regulada por lei federal (Lei de Organização Judiciária - Lei nº 8.185, de 10 de maio de 1991), aprovada pelo Congresso Nacional, nos termos do art. 22, inciso XVII, CF/88. Nem o Texto Federal, nem a citada lei de organização judiciária previram ADIn Distrital ou Territorial, ou seja, não há previsão expressa, clara, quanto ao controle abstrato, concentrado, das normas do Distrito Federal em face da Constituição Federal, muito menos quanto à Lei Orgânica distrital. Atualmente, apenas o Supremo Tribunal Federal pode realizar o controle abstrato das normas do Distrito Federal, de âmbito regional, tendo como parâmetro de controle apenas a Constituição Federal (art. 102, inciso I, letra "a").

As funções essenciais à Justiça, no Distrito Federal, possuem certas peculiaridades, diferindo da estrutura estadual, já que o Distrito Federal não possui Poder Judiciário (o Tribunal de Justiça e os juízes de Direito são da União); o Ministério Público também é da União; e a Defensoria Pública, igualmente, é instituição da União, nos termos dos arts. 128, inciso I, letra "d", e 134, parágrafo único, ambos da Constituição Federal. Assim, compete à União, e não ao Distrito Federal, organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Territórios (art. 21, inciso XIII, da Lei Maior). No exercício da sua competência legislativa, a União já publicou as leis complementares e ordinárias que regulam estes órgãos. Quanto à Procuradoria do Distrito Federal, esta é organizada e mantida pelo Distrito Federal, estando vinculada ao Poder Executivo, nos termos do art. 132, da Constituição Federal (mesmo com a Emenda Constitucional nº 19/98), que, na prática, realiza, também, as funções da Defensoria Pública do Distrito Federal (Assistência Judiciária). Esta, apesar de regulada pela Lei Complementar nº 80/94 (arts. 52 a 96), ainda não foi regularmente implantada pela União.

O CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE:

O STF e os Tribunais de Justiça podem efetuar o controle concentrado e difuso da constitucionalidade das leis. O Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios e os juízes locais, bem como os demais juízes e tribunais situados ou não no Distrito Federal, podem, através do controle difuso, incidental, declarar (TJDFT e demais tribunais: art. 97, CF/88) ou reconhecer (juízes e Turma Recursal) a inconstitucionalidade de norma distrital, de caráter regional ou local, bem como de normas federais ou estaduais

Os Tribunais de Justiça dos Estados possuem competência expressa para o controle incidental ou difuso (art. 97, CF/88), bem como para o direto, concentrado, abstrato ou pela via da ação (art. 125, § 2º da Constituição Federal). As Constituições Estaduais também consagram o controle de constitucionalidade pela via da ação, inerente à competência originária, e não como processo incidente, como previsto nos arts. 206 a 209 do Regimento Interno do TJDFT.

Em conformidade com o art. 97, da CF/88, os Tribunais consagram o controle difuso de constitucionalidade de normas, prevendo em seus regimentos o incidente processual próprio, de competência do Tribunal Pleno ou do órgão especial, onde é declarada a inconstitucionalidade ou reconhecida a constitucionalidade da norma impugnada. Neste sentido: arts. 11, IX, 199 e 200, do Regimento Interno do Superior Tribunal de Justiça; e arts. 7º, VI, 169 e 170, do Regimento Interno do TRF-2ª Região(1).

No controle concentrado, os Tribunais de Justiça não podem declarar a inconstitucionalidade tendo como parâmetro de controle a Constituição Federal. Somente o STF está autorizado constitucionalmente a efetivar o controle concentrado usando como parâmetro a Lei Maior. O STF é o guardião da Constituição da República. Mesmo que fosse competente para o controle concentrado, o TJDFT deve ter como parâmetro apenas a Lei Orgânica distrital. Caso o Tribunal de Justiça (estadual ou do Distrito Federal e dos Territórios) realize o controle concentrado, tendo como parâmetro a Constituição Federal, cabe aos interessados apresentarem Reclamação perante o Supremo Tribunal Federal, na forma do art. 102, inciso I, alínea "l", da Constituição da República.

O Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios pode declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do poder público - distrital, territorial, estadual ou federal, por exemplo -, mediante incidente de Declaração de Inconstitucionalidade (arts. 480 a 482, do CPC), regimentalmente denominado de Argüição de Inconstitucionalidade (arts. 206 a 209, do Regimento Interno do TJDFT), de competência do Conselho Especial (art. 97, CF/88; arts. 8º, VI, 207 e 208, do Regimento Interno do TJDFT(2)). Declarada a inconstitucionalidade pelo STF ou pelo Conselho Especial do TJDFT, as Câmaras ou as Turmas poderão reconhecê-la em outros casos, sendo desnecessária a reiteração do incidente perante o Conselho Especial (art. 209, do RITJDFT). Esta declaração de inconstitucionalide se faz no âmbito do controle difuso, incidente ou concreto de constitucionalidade e não no controle abstrato, direto ou concentrado, como tem ocorrido.

Até a concessão de liminar (ADIn nº 4/97, Rel. Des. Vasquez Cruxên; Argüição de Inconstitucionalidade, processo nº 1998.00.2.001997-8, Relª. Desª Nancy Andrighi(3); etc.), a princípio, é imprópria, pois o incidente processual de Argüição de Inconstitucionalidade, regulado pelos arts. 206 a 209 do Regimento Interno, não prevê tal medida. Face a impossibilidade jurídica do pedido (declaração direta de inconstitucionalidade), o pedido acessório (medida liminar ou cautelar) fica prejudicado.

Apesar dos equívocos iniciais, o Conselho Especial do TJDFT tem evoluído. Recentemente, o órgão inadmitiu, por maioria, Ação Declaratória de Constitucionalidade proposta pelo Procurador-Geral de Justiça do Distrito Federal e Territórios (processo nº 1998.00.2.002157-2, Rel. Des. Getúlio Moraes Oliveira. Publicado no Diário da Justiça, Seção 3, dia 14.10.98, p. 23). Esta ação constitucional está magnificada apenas no âmbito federal (art. 102, inciso I, letra "a", in fine, CF/88, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 03/93).

O Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, através do Conselho Especial (órgão especial), tem admitido as ações diretas de inconstitucionalidade propostas pelo Procurador-Geral de Justiça do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios. Diversamente entendo que tais ações contrariam os princípios supremos do Estado de Direito, da Legalidade, da autonomia do Distrito Federal (art. 18, CF/88), do pacto federativo e do devido processo legal, além de não preencher uma das condições da ação, qual seja, a possibilidade jurídica do pedido. Cabe ressaltar, ainda, que o TJDFT carece de competência constitucional e legal expressa para o exercício do controle abstrato de constitucionalidade das leis distritais, territóriais e federais. O exercício do controle difuso pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios já está assegurado constitucional (art. 97, CF/88) e infraconstitucionalmente (Lei de Organização Judiciária do Distrito Federal e Regimento Interno do TJDFT).

A previsão do art. 8º, inciso VI, do Regimento Interno do TJDFT refere-se apenas ao controle difuso de constitucionalidade. A norma interna corporis não consagra as ações relativas ao controle abstrato. A Argüição de Inconstitucionalidade de lei ou de ato normativo do Poder Público, prevista no art. 206 e seguintes do citado Regimento Interno é um incidente processual e não ação originária ou principal, destinando-se ao controle difuso e não ao controle concentrado, que é realizado através das ações diretas de inconstitucionalidade (genérica ou por omissão) ou ações declaratórias de constitucionalidade. Assim, o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (Procurador-Geral de Justiça) e o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios (Conselho Especial) estão equivocados. As ações propostas desvirtuam o sistema de controle. O meio utilizado (Argüição de Inconstitucionalidade) é impróprio ao fim a que se destina, ferindo frontalmente os princípios da legalidade e do devido processo legal.

A Argüição de Inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público, prevista nos arts. 206 usque 209 do Regimento Interno do TJDFT, é o mesmo instituto processual previsto nos arts. 480 usque 482 do Código de Processo Civil em vigor. Este instituto processual ("Da Declaração de Inconstitucionalidade") é inerente ao controle difuso ou incidental. A sua utilização como meio de controle concentrado ou direto, é imprópria e desvirtua todo o sistema que vem sendo construído no país desde a Proclamação da República. O desvirtuamento do incidente, apesar dos nobres anseios que o rodeiam, está em desconformidade com a Constituição Federal e com a legislação em vigor.

Nos termos do art. 36, inciso IV, da CF/88, cabe representação interventiva federal, proposta, também, pelo Procurador-Geral da República (art. 48, I, da Lei Complementar nº 75/93), perante o Superior Tribunal de Justiça, no caso de recusa à execução de lei federal pelo Distrito Federal (art. 312, III, do RISTJ).

Os arts. 8º, I, "l", e 146, do RITJDFT, regulam a representação para fins de intervenção federal no Distrito Federal, destinando ao Conselho Especial do TJDFT a competência para seu regular processo e julgamento.

Cabe relembrar a competência do TJDFT para a representação interventiva federal (da União) em face de Município localizado em Território Federal, de competência originária do Conselho Especial, sendo atribuição do Procurador-Geral de Justiça do Distrito Federal e Territórios propor esta ação, nos termos do art. 35, IV, CF/88(4).

DA LEGITIMIDADE ATIVA DO PROCURADOR-GERAL DO DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS:

O Procurador-Geral de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios tem proposto, perante o Conselho Especial do TJDFT, algumas "representações" visando a declaração da inconstitucionalidade de leis distritais (ADIn nº 1/95, Rel. Des. Estevam Maia; ADIn nº 2/96, Rel. Des. Estevam Maia; ADIn nº 3/97, Rel. Des. Eduardo Moraes Oliveira; ADIn nº 4/97, Rel. Des. Vasquez Cruxên; etc.).

A legitimidade ativa do Ministério Público, leia-se Procurador-Geral de Justiça, para promover ações de inconstitucionalidade ou representação para fins de intervenção da União é pacífica, nos termos do art. 129, inciso IV, da Constituição Federal. O Conselho Especial do egrégio Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios já consolidou seu posicionamento quanto à legitimidade ativa do Procurador-Geral de Justiça do Distrito Federal e Territórios. Vejamos a ementa do processo nº 1998.00.2.002328-0, Rel. Des. Nívio Gonçalves, publicada no Diário da Justiça, dia 09.12.98, p. 42:

          "CONSTITUCIONAL. CONTROLE ABSTRATO DA CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS NO DISTRITO FEDERAL. ADMISSIBILIDADE. LEGITIMIDADE ATIVA DO PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS PARA PROPOSITURA DA AÇÃO. PEDIDO LIMINAR DEFEGADO.

I - O controle de constitucionalidade representa garantia do Estado Democrático Brasileiro, que tem por fundamento uma Constituição escrita e rígida, à qual todos devem guardar estrita observãncia e obediência. Nesse diapasão, somente um efetivo controle, através dos mecanismos estabelecidos no próprio texto constitucional, seria capaz de assegurar a supremacia da Constituição e, conseqüentemente, a cidadania, como um dos fundamentos da República Federativa do Brasil.

II - Se pode propor ação direta de inconstitucionalidade, na esfera federal, dentre outros, o Procurador-Geral da República, por ser o chefe do Ministério Público da União (art. 45, LC nº 75/93), é paralelamente legitimado, na esfera distrital, o Procurador-Geral de Justiça, por ser o chefe do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (art. 155, LC nº 75/93).

III - Liminar denegada, tendo em vista a complexidade da matéria versada nesta ação que, no mínimo, pro cautela, exige a obtenção e o aperfeiçoamento de um adequado conjunto probatório."

Todavia, apenas a legitimidade ativa do Procurador-Geral de Justiça do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios não é suficiente para a realização do controle de constitucionalidade das normas distritais. As demais condições da ação devem ser preenchidas, sob pena de indeferimento da petição inicial ou de extinção do processo, a qualquer tempo, de ofício ou mediante requerimento, nos termos da legislação processual civil em vigor. O art. 158, da Lei Complementar nº 75/93 estabelece que o Procurador-Geral de Justiça do Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios exercerá suas funções perante o Plenário (Conselho Especial) do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, propondo as ações cabíveis. Para o desenvolvimento válido e regular do processo, nas ações diretas de inconstitucionalidade, faz-ne necessário averiguar, também, a competência do juízo. Inexistindo prévia e expressa competência ratione materie, deve ser reconhecida, pelo juízo em que foi proposta a ação a sua incompetência. Esta competência, por ser absoluta, pode ser reconhecida de ofício pelo órgão julgador, a fim de não ensejar nulidade absoluta do processo.