Quais são as características relevantes do atual modelo de Direito Administrativo brasileiro?

1. Evolução Histórica do Direito Administrativo

1.1. Antes da Revolução Francesa

Embora com um teor de institutos, organização e ofícios considerados menor do que os vistos atualmente, podemos afirmar que as normas relativas à Administração Pública já haviam surgido desde o período do advento do Estado, pelo fato de terem aparecido junto com o mesmo alguns tipos de poderes, instituições e serviços administrativos que eram regulados por gestores e funcionários do Estado.

Exemplo disso temos o período da Grécia Antiga onde “em Atenas sobressaía a legislação concernente à fiscalização dos dinheiros públicos que, segundo alguns, teria sido a origem dos atuais Tribunais de Contas”. Além deste exemplo, Diogenes Gasparini (2012, p. 92) assegura que no período da Roma Antiga, “nas Institutas de Justiniano, em vigor a partir de 533 d.C, encontram-se disposições relativas às praias, consideradas ‘coisas comuns a todos’”.

Outro exemplo foram as atividades de segurança pública e arrecadação de impostos durante a Idades Média e Moderna, sendo duas das poucas formas de ofício da Administração Pública naquele período.

1.2.        Depois da Revolução Francesa

Entretanto, o que foi decisivo para o Direito Administrativo se tornar autônomo foi, em 1789, a Revolução Francesa, um movimento que derrubou o velho regime do poder, sendo fundamental para a instauração de princípios democráticos pelo mundo.

1.2.1.   França

Após este fato histórico, o Direito Administrativo teve autonomia e o seu campo de ação foi aumentado. Um fato que contribuiu com a dilatação do Direito Administrativo foi o caso da menina Agnès Blanco, que foi vítima de um acidente causado por uma Companhia Nacional de Manufatura de Fumo. Maria Sylvia (2014) fala que ao apreciar este caso, “o conselheiro Davi deixou de lado Código Civil de Napoleão e afirmou, pela primeira vez, o equacionamento e a solução da responsabilidade civil do Estado em termos publicísticos”, fazendo com que o Direito Administrativo se desprendesse mais do direito civil.

Por volta deste mesmo período surgiu o Sistema do Contencioso Administrativo, que era como se fosse um Tribunal que só julgava processos onde a Administração Pública era parte, não havendo apreciação destes processos pela jurisdição comum, que julgava todos os outros casos. A mesma autora cita que “esta fase foi a do administrador-juiz, em que a Administração era, ao mesmo tempo, juiz e parte”.

A mesma aduz que isto aconteceu por causa do “apego ao princípio da separação dos poderes e a desconfiança em relação aos juízes do velho regime”. Isso fez pensar que se o Judiciário julgar os casos administrativos haveria intromissão de um Poder no outro, levando a ferir o princípio ilustrado acima.

Além da Revolução, do caso Blanco e do Contencioso Administrativo, a França contribuiu com o Direito Administrativo e formou-o baseado nas decisões proferidas pelos juízes, que interpretavam o que estava na lei, tendo caráter prático, tornando a jurisprudência a fonte principal do Direito Administrativo Francês.

1.2.2.   Alemanha

O Direito Administrativo Alemão se formou de uma maneira científica, por meio dos doutrinadores, que elaboravam suas obras de uma forma sistemática, teórica e abstrata, que eram distantes da realidade. Além disso, houve uma influência maior do direito civil do que na França.

Portanto, o Direito Administrativo Alemão contribuiu de uma forma bastante científica e doutrinária para a formação e o desenvolvimento deste ramo jurídico.

1.2.3.   Itália

Na Itália o Direito Administrativo se tornou misto, pois adotava tanto a doutrina, vindo da Alemanha, quanto à jurisprudência, vindo da França. De acordo com Orlando, ao ser citado por Maria Sylvia (2014, pag. 11), a importância disto foi o fato de ter “conseguido uma ‘feliz harmonia’ entre as duas tendências opostas verificadas no direito francês e no alemão".

Entende-se que esta coerência no sistema italiano foi decisiva para uma boa organização de seu sistema, que exerceu bastante influência em outros países.

1.2.4.   Inglaterra e Estados Unidos

Nesses dois países, sobretudo na Inglaterra, a maior parte do Direito Administrativo não é escrita e/ou positivada, em virtude dos costumes e decisões das Cortes de Justiça, que estão formados no sistema da common law (direito comum).

Este sistema julga um funcionário público e uma pessoa comum de maneira igual, sem qualquer prerrogativa pelo fato de um deles trabalhar na Administração Pública. Ele fez com que os casos e processos administrativos fossem apreciados por uma única jurisdição, sendo esta a Justiça Comum.

Portanto, entendemos que o sistema dos países anglo-americanos fundamentado mais nos usos, costumes e práticas, e com menor intensidade nas codificações e dogmáticas jurídicas.

1.3.        Conclusões sobre a Evolução Histórica do Direito Administrativo

Logo, é correto afirmar que já existiam normas do Direito Administrativo na Antiguidade, Idades Média e Moderna. Porém, foi apenas depois da Revolução Francesa que o Direito Administrativo se tornou autônomo e começou a aumentar o campo de ação e a fortalecer as atividades deste ramo, havendo uma relevância maior desta área jurídica com a contribuição do Direito Administrativo de países como França, Alemanha, Itália, Inglaterra e Estados Unidos, além da ajuda advinda do Estado do Bem-Estar Social, do término da II Guerra Mundial e da disseminação da Democracia.

2.    O Direito Administrativo no Brasil

2.1.        Período Colonial

Podemos afirmar que o Direito Administrativo no Brasil teve início após a sua colonização, pois a partir deste fato houve a instauração das Ordenações Portuguesas no território brasileiro, não havendo nenhuma criação doutrinária do Brasil, mas apenas o Direito português.

Neste período a atividade administrativa não era do tamanho da atual e nem tinha as divisões vistas hoje. Só havia apenas por parte da segurança pública e, sobretudo, da arrecadação de impostos, esta última sendo uma das atividades mais destacadas e com bastante rigor em sua execução.

2.2.        Império

Durante o Império também haviam poucas atividades administrativas, logo existiam poucas leis relativas a Administração. O Contencioso Administrativo e o Conselho de Estado estiveram em vigor nessa época até o término do Império.

Nesse período sistema jurídico brasileiro havia sido influenciado pelo direito francês, motivo pelo qual foi introduzido o Conselho de Estado, que no Brasil só possuía apenas função consultiva, e o sistema do Contencioso Administrativo.

Maria Sylvia (2014, pag. 20) afirma que “já no período imperial, criou-se a cadeira de Direito Administrativo nos cursos jurídicos, instalada em 1856, na Faculdade de Direito de São Paulo e regida por José Antonio Joaquim Ribas”.

Nesse período se iniciou os primeiros trabalhos doutrinários sobre a matéria jurídica administrativa no Brasil. Temos como exemplo alguns autores destacados pela mesma autora:

“Vicente Pereira do Rego (Elementos de direito administrativo brasileiro, de 1857), Prudêncio Giraldes Tavares da Veiga Cabral (Direito administrativo brasileiro, de 1859), Visconde do Uruguai (Ensaios sobre o direito administrativo), dentre outros”.

2.3.        República

A Constituição Federal de 1891 foi bastante liberal e individualista, em virtude de ter recebido grande influência do Texto Constitucional dos Estados Unidos, estabelecendo o sistema de jurisdição semelhante ao anglo-americano, ou seja, os processos administrativos poderiam passar também pelo Poder Judiciário e pela Justiça Comum.

Devido a isto, vigorava o princípio da vinculação negativa, que dizia que a Administração tinha a permissão de fazer tudo que não estava proibido na lei.

2.3.1.   Constituição de 1934

Após a promulgação da Constituição de 1934, que possuía caráter social, a Administração Pública passou a atuar em áreas que ainda não estavam no seu campo de ação como saúde, educação, transporte, habitação, dentre outras. Além disso, passou a vigorar o princípio da legalidade, que afirma que só ser cumprido o que estiver escrito na lei.

Por causa disso, cresceu o número de instituições e pessoas jurídicas de direito público interno, aumentando a extensão do âmbito administrativo. Ademais, foram criadas mais leis para reger a Administração Pública e houve uma intensificação dos trabalhos da doutrina.

Portanto, houve uma interferência maior do Estado na vida social, onde o mesmo passou a assumir tarefas que eram tratadas antes por particulares.

2.3.2.   Constituição Federal de 1988 até os dias atuais

Depois deste período, dos tempos democráticos de 1946 a 1964 e após as duas ditaduras (1937-1945 e 1964-1985), o Direito Administrativo Brasileiro recebeu várias modificações, em virtude de ter acontecido a instauração de uma nova ordem, que surgiu com a promulgação da Constituição Federal de 1988, que aumentou, fortaleceu e intensificou o âmbito e as normas da Administração.

As bases do Direito Administrativo Brasileiro atual são os Princípios, que fundamentam, organizam e direcionam as normas que regem a Administração Pública.

A nova Constituição e algumas leis infra-constitucionais do Direito Administrativo explicitaram alguns princípios da Administração, que fundamentam e direcionam o ordenamento jurídico administrativo.

O Art. 37, caput, da Lei Maior discorre com clareza sobre eles: “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”.

Maria Sylvia (2014, pag. 64) nos fornece outro exemplo, que é a Lei Nº 9784, de 29/01/1999 (Lei do Processo Administrativo Federal), no artigo 2º, faz referência aos princípios de legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

Segundo a mesma autora (2014, pag. 29):

houve também o alargamento do princípio da legalidade, pela adoção dos princípios do Estado Democrático de Direito, trazendo como consequência a maior limitação à discricionariedade administrativa (em decorrência da submissão da Administração Pública a princípios e valores) e a ampliação do controle judicial.

Outra novidade foi o aumento das formas de participação do cidadão e dos recursos pelo qual esse pode utilizar para satisfazer suas necessidades perante a Administração Pública. A título de exemplo temos o habeas corpus, habeas data, mandado de segurança, mandado de injunção e ação popular.

Estes instrumentos foram previstos pela atual Constituição devido ao fato da mesma possuir caráter democrático, em virtude de conceder vários direitos, e recursos e maneiras de como adquiri-los, tornando o Estado e a Administração mais acessíveis ao povo.

A supracitada autora também destaca o "movimento de agencificação, com a outorga de função regulatória às agencias reguladoras instituídas como autarquias de regime especial".

Isto aconteceu em virtude de está previsto na Constituição, mais precisamente nos incisos XI e XII do Art. 21, que compete a União explorar diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão alguns serviços como telecomunicações, energia elétrica, dentre outros. Isso deu origem a criação de diversas agências reguladoras de serviços prestados por empresas privadas e explorados pelo governo através de concessão, autorização ou permissão. Exemplo disso temos a ANATEL(Agência Nacional de Telecomunicações), a ANEEL (Agência Nacional de Energia Elétrica), além de outras agências com outras funções, como a de polícia em algumas áreas específicas (ANVISA [Agência Nacional de Vigilância Sanitária], ANA [Agência Nacional de Águas], etc.).

Temos também como outra inovação a atividade de fomento, que é quando o Estado incentiva algum tipo de trabalho ou categoria a se desenvolver dentro da sociedade. Em outras palavras, é quando, por exemplo, o Estado reduz um determinado tipo de imposto para facilitar o sustento de uma atividade ou então torna esta isenta daquele; oferece subsídios para o desenvolvimento de instituições privadas que prestam serviços que competem ao Estado fornecer, como os referentes à educação, saúde, habitação, dentre outros.

Outro destaque é a abstenção parcial por parte da Administração Pública do regime de direito público, fazendo com que apareçam instituições que possuam um regime jurídico público e privado ao mesmo tempo. Exemplo disso é o Banco do Brasil, que paga os seus servidores baseado no que está na CLT, mas acaba fazendo concurso público em caso de vacância.

Maria Sylvia explica que “na realidade, a Administração Pública nunca deixou de aplicar o direito privado em inúmeras hipóteses. No direito brasileiro, por exemplo, ela celebra contratos de direito privado, cria empresas sujeitas ao regime das empresas privadas, contrata servidores sob regime de CLT”.

2.4.        Conclusões sobre o Direito Administrativo no Brasil

É notório que o Direito Administrativo Brasileiro recebeu influências de diversos países com o passar dos tempos, principalmente daqueles países europeus abordados acima e dos Estados Unidos, que foram também importantes para a mudança de vários sistemas administrativos pelo mundo. Ao se moldar com a forma de cada sistema, foram bastante decisivas para a formação de um sistema administrativo bastante híbrido e diferente em comparação com outros.

Uma dessas diferenças está no fato de ter havido a codificação de boa parte do Direito Administrativo do Brasil, que antes estava em forma de jurisprudência e doutrina. Porém, esse ramo no Brasil só não é bastante legalista em virtude dos princípios exercerem  um papel fundamental na solidificação e direcionamento das normas da Administração Pública.

Além disso, o Direito Administrativo do Brasil seguiu a seguinte evolução: durante a colônia, Ordenações Portuguesas e poucos serviços, como o de arrecadação e segurança, este sem intensidade; no Império, começo do estudo sobre este ramo jurídico, primeira cadeira deste e poucas atividades; da proclamação da República até 1930 havia uma legislação liberal e que defendia os direitos individuais; depois da promulgação da Constituição de 1934 tivemos a valorização dos direitos sociais e o aumento das atividades administrativas, das pessoas jurídicas e de seus regimes jurídicos; a partir da Constituição Federal de 1988, houve um crescimento significativo das pessoas jurídicas, órgãos e entes paraestatais, das atividades e das legislações referentes à Administração Pública.

1. 3. Relações do Direito Administrativo com outros ramos do Direito
   1. 3.1. Relação de modo geral

O Direito Administrativo possui semelhanças com outros ramos do Direito, sobretudo àqueles vem pertencem ao mesmo ramo seu. Estamos falando dos ramos do direito público.

Há duas semelhanças que se destacam: o princípio da legalidade e o fato de haver uma relação jurídica entre o Estado e a pessoa física ou jurídica de direito privado. Em todas as relações jurídicas onde uma das partes é o Estado, é certo dizer que o mesmo está vestido de qualquer um dos ramos do direito público.

Há também um tipo de relação entre o Direito Administrativo e algumas áreas do Direito Público, pelo fato delas possuírem Poder Hierárquico nas usa organizações, que é um dos Poderes da Administração Pública.

1. 3.2. Relações específicas

A relação com o Direito Constitucional está no fato de alguns de seus princípios possuírem caráter constitucional e por estarem previstos explicitamente na Constituição Federal. O Art. 37, caput, da Lei Maior discorre com clareza sobre eles: “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, Distrito Federal e dos Municípiosobedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”. Hely Lopes Meirelles (2014, p. 41) relata que “com o Direito Constitucional o Direito Administrativo mantém estreita afinidade e íntimas relações, uma vez que ambos cuidam da mesma entidade: o Estado”. Este age de forma política e também administrativa, esta última aparecendo nos três Poderes, (Executivo, Legislativo e Judiciário) onde há uma organização administrativa por parte de cada um deles.

O supracitado autor (2014, p. 41) mostra que "com o Direito do Consumidor o Direito Administrativo mantém íntima conexão, visto que são normas administrativas que intervém nas relações do comércio entre vendedor e comprador, visando à proteção do consumidor".

O mesmo autor afirma que o Direito Municipal tem relação com o Direito Administrativo em virtude de “ambos operarem no mesmo setor da organização governamental, diversificando apenas quanto às peculiaridades comunais”.Além disso, pelo fato de o primeiro utilizar os seus princípios para se organizar e nortear suas disposições legais.

Para a maior parcela dos autores, constitui o Direito Urbanístico parte do Direito Administrativo, não detendo, portanto, autonomia. É provável que o Direito Urbanístico possua determinados princípios do Direito Administrativo.

O Direito Penal é auxiliado por algumas agências reguladoras que ajudam na proibição de determinados elementos proibidos de estarem nas mãos das pessoas ou de serem usados por elas. Exemplo disso são as Resoluções da ANVISA que determinam quais substâncias são proibidas, complementando leis como a lei Nº 11343, de 23/08/2006 (Lei Anti-drogas). Além disso, existem crimes contra a Administração Pública (CP, arts. 312 a 327) e disposições penais em outras leis esparsas referentes a atos ilícitos praticados contra a boa-fé, a moral e os bons costumes da Administração Pública.

Com o Direito Tributário e com o Financeiro o vínculo se dar pelo fato das atividades tributárias e financeiras possuírem natureza administrativa.

O vínculo com o Direito Previdenciário existe, de acordo com Diogenes Gasparini (2012, pag. 90),pelo fato da “matéria previdenciária, objeto, para alguns, de uma nova ciência jurídica – Direito Previdenciário –, ser de natureza administrativa”. Ele destaca também “que o seguro de acidentes do trabalho é monopólio estatal”.

A relação que há com o Direito Ambiental é a realidade de haver políticas de combate a poluição, desmatamento, além de outras, que possuem caráter administrativo. Ademais, Hely Lopes Meirelles (2014, pag. 43) afirma que “o Direito Ambiental ampliou a sua área, criando-se, inclusive, no âmbito federal, um sistema nacional de proteção ao meio ambiente (SISNAMA)”, que possui função bastante parecida com aquelas políticas mencionadas acima (grifo nosso) e “está subordinado ao Ministério do Meio Ambiente”.

O liame com o Direito Internacional está no fato de haver uma organização administrativa nos consulados e em outras instituições onde os servidores e diplomatas trabalham. Diogenes Gasparini (2012, pag. 89) cita um exemplo dessa relação, ao afirmar “que os Estados celebram tratados sobre serviços públicos (transportes aéreos, marítimos, comunicações), executados mediante regras ditadas pelo Direito Administrativo”.

O mesmo autor expõe que “com o Direito Comercial o relacionamento é demonstrado pela possibilidade que tem o Estado de criar entidades segundo a legislação comercial”. Ele diz que “essas entidades são as sociedades de economia mista e as empresas públicas exploradoras de atividades econômicas”.

Há uma relação intensa do Direito Administrativo com o Direito Civil, devido ao fato deste abrigar semelhanças em alguns institutos como os referentes a contratos e obrigações. Além disso, o Código Civil faz referências a elementos que são do Direito Administrativo como, por exemplo, bens públicos (art. 99), desapropriação (art. 519) e edificações urbanas (art. 1299 a 1313). Outro vínculo que há é o fato do Direito Civil ter detido por muito tempo os institutos do Direito Administrativo, sendo que, ainda existe influência daquele neste.

No caso do Direito do Trabalho, pode-se afirmar que há regime CLT em algumas instituições, sociedades de economia mista e empresas parcialmente privadas. Ademais, o sistema de fiscalização trabalhista possui características administrativas e é organizado dessa maneira.

No Direito Eleitoral, o processo de organização, votação, apuração e os Tribunais Eleitorais possuem instituições e atividades administrativas, que são importantes para que o sistema eleitoral funcione de maneira correta.

Relativo ao Direito Processual, o Direito Administrativoalém do fato dos processos judiciais terem regulação, orientação e suas atividades de caráter administrativas e serem regidos por um dos Poderes do Estado, quepossui também ofícios Administrativos: o Poder Judiciário. Ademais, o processo administrativo é parecido com o processo judicial. Exemplo disso são os princípios do contraditório e da ampla defesa, a contestação etc.

1. 3.3. Conclusões sobre as relações do Direito Administrativo com outros ramos do Direito

Portanto, é visto que o Direito Administrativo possui relações com as outras matérias do Direito, em virtude de ambos terem em comum alguns elementos responsáveis por esse vínculo, como por exemplo, os seguintes: semelhanças, dependências, complementaridades, mesmo objeto, dentre outros. Isto mostra que o Direito Administrativo é um ramo que tem provável ligação com todos os ramos do Direito e com a vida na sociedade.

Bibliografia

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 27 ed. São Paulo: Atlas, 2014.

GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo. 17 ed. São Paulo: Saraiva, 2012.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 40 ed. São Paulo: Malheiros, 2014.

Vade Mecum Saraiva / obra coletiva de autoria da Editora Saraiva com a colaboração de Luiz Roberto Curia, Lívia Céspedes e Juliana Nicoletti – 18. Ed. atualizado e ampliado – São Paulo : Saraiva, 2014.

Fonte: Google. Disponível em: http://jus.com.br/artigos/18108/nocoes-introdutorias-sobre-direito-urbanistico. Acesso em: 30 de setembro de 2014.